La motivation du licenciement des agents contractuels dans la fonction publique

Cour constitutionnelle arrêt n°84/2018 du 5 juillet 2018 – secteur public – licenciement des agents contractuels – loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs

Lawi Orfila (avocate - DLM)

1.              CONTEXTE ET ANTÉCÉDENTS JURISPRUDENTIELS

1.1.         Controverse doctrinale et jurisprudentielle ([1])

La question de l’applicabilité de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs au licenciement des agents contractuels engagés par une autorité publique était, depuis longtemps, discutée, tant en doctrine qu’en jurisprudence.

Il s’agissait de déterminer si, au sens de l’article 1er de la loi du 29 juillet 1991 précitée, le licenciement peut être appréhendé comme un acte administratif et si l’agent contractuel de la fonction publique peut être qualifié d’administré. ([2])

Une tendance essentiellement francophone considérait que l’employeur public avait l’obligation de respecter le principe de motivation formelle des actes administratifs lorsqu’il entendait licencier un agent contractuel. Pareille théorie ne s’étendait cependant pas au cas particulier du licenciement pour motif grave.

A l’inverse, selon une doctrine et une jurisprudence essentiellement néerlandophones, il n’y avait pas lieu de cumuler le droit du travail et les garanties issues des principes généraux du droit administratif, le licenciement d’un agent contractuel par l’employeur public constituant un acte purement privé.

 

1.2.         L’arrêt de la Cour de cassation du 12 octobre 2015

Dans un arrêt du 12 octobre 2015, prononcé en chambre bilingue ([3]), la Cour de Cassation s’est prononcée en considérant que les motifs du licenciement d’un agent contractuel engagé dans les liens d’un contrat de travail par une autorité publique ne doivent pas nécessairement être exposés dans le courrier de licenciement, en lui-même.

Ainsi, conformément aux conclusions de l’avocat général VANDERLINDEN, « dès lors que le contrat de travail est conclu par les parties, l’employeur public quitte la sphère de la fonction publique et se retrouve alors exclusivement soumis au droit du travail, comme tout autre employeur privé. Dès lors, l’employeur public ne peut être soumis aux obligations de motivation formelle et d’audition préalable » ([4]).

En conséquence, la Cour de cassation a conclu à la non-application de la loi du 29 juillet 1991 au licenciement des contractuels de la fonction publique, en ces termes : « Comme le montre les travaux préparatoires, il ne suit pas de l’article 1er qu’une autorité administrative qui notifie son travailleur la rupture du contrat de travail avenu entre eux, est obligée de motiver ce licenciement. L’arrêt qui ordonne que la lettre de licenciement par laquelle la demanderesse informe le défendeur de sa décision de mettre fin au contrat de travail ne satisfait pas à l’obligation de motivation contenue dans la loi sur la Motivation formelle des actes administratifs et sur cette base conclut à l’existence d’une faute dans le chef de la demanderesse, ne motive pas sa décision en droit ».

 

1.3.         L’arrêt n° 235.871, du 27 septembre 2016 du Conseil d’Etat

A la suite de cet arrêt de la cour de cassation, le Conseil d’Etat s’est également prononcé dans le même sens :

« Considérant que l'applicabilité de la loi du 29 juillet 1991, précitée et des principes généraux de bonne administration au licenciement d'un agent contractuel occupé par un employeur du secteur public a longtemps fait l'objet d'une controverse ; que la Cour de cassation y a cependant mis un terme par un arrêt du 12 octobre 2015 (s.13.0026.N/1) ; que la Cour y affirme que ni la loi du 29 juillet 1991 précitée, ni les principes généraux de bonne administration et plus particulièrement celui de l'audition préalable, ne s'appliquent au licenciement d'un agent contractuel occupé par un employeur du secteur public ; qu'elle précise enfin qu'un principe général de bonne administration ne saurait faire obstacle à l'application des dispositions de la loi du 3 juillet 1978 relative aux contrats de travail, qui n'imposent pas à l'employeur d'entendre le travailleur préalablement à son licenciement ; que c'est donc à tort que la partie adverse a estimé que le principe audi alteram partem imposait, en l'espèce, à la requérante d'entendre l'intervenant avant de procéder à son licenciement ; que le moyen est dès lors fondé » ([5]).

 

1.4.             L’arrêt n°84/2018 du 5 juillet 2018 de la Cour constitutionnelle.

Dans cette espèce, le Tribunal de Liège, division de Namur a posé la question préjudicielle suivante :

« La loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, éventuellement lue en combinaison avec l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, interprétée en ce sens qu’elle ne s’appliquerait pas au licenciement des contractuels de la fonction publique viole-t-elles les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce qu’elle ne permettrait pas au travailleur occupé sous contrat de travail de connaitre les motifs ayant présidé à la décision de licenciement qui s’impose à lui, alors que le travailleur statutaire lié à un même employeur peut quant à lui exiger de pouvoir prendre connaissance des raisons à l’origine de la rupture de la relation statutaire qui le liait à l’autorité ayant décidé unilatéralement d’y mettre un terme ? »

Dans les faits, il s’agissait d’un agent ouvrier contractuel licencié avec indemnité de préavis par la commune de La Bruyère pour le motif que, lors de son engagement, l’intéressait disposait d’une expérience en matière d’installation, d’entretien et de réparation de système de chauffage, mais sans disposer d’un agrément lui permettant de délivrer des attestations d’entretien valables auprès des compagnies d’assurance notamment. Il lui avait été demandé de remédier, par le biais de formation, à cette absence d’agrément. Or, l’intéressé n’avait entrepris aucune démarche en ce sens malgré les nombreux rappels de sa hiérarchie, de sorte que la commune n’avait d’autre choix, pour ses propres bâtiments, que de recourir au service de sociétés spécialisées extérieures pour effectuer ces tâches.

L’agent avait sollicité la condamnation de la commune de La Bruyère à lui payer une somme à titre d’indemnité pour licenciement abusif dès lors que le licenciement n’était pas motivé et qu’il n’y avait pas eu d’audition préalable.

Pour répondre à la question préjudicielle, à l’instar du raisonnement tenu dans ses précédents arrêts du 6 juillet 2017 et du 22 février 2018 ([6]), la Cour constitutionnelle considère, tout d‘abord, que les agents statutaires et les agents contractuels peuvent être comparés, et ce, indépendamment du fait qu’ils ressortissent à deux situations juridiques différentes, à savoir le statut et le contrat de travail. Elle souligne que les spécificités du statut ne doivent être prises en considération que par rapport à l’objet et à la finalité des dispositions en cause. A ce propos, la Cour constitutionnelle relève que :

« L’agent statutaire qui fait l’objet d’une cessation de fonction et l’agent contractuel qui reçoit son congé se trouvent dans une situation différente, quant à l’application de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs. Le premier voit son emploi garanti par le fait qu’une cessation de fonction ne peut intervenir que sur la base de motifs expressément énumérés par son statut. Le caractère permanent de l’emploi constitue ainsi une caractéristique substantielle de la fonction statutaire. Il en résulte une obligation pour l’autorité qui met fin à une relation statutaire d’identifier adéquatement le motif de licenciement prévu par le statut et un droit pour l’agent statutaire d’introduire un recours en annulation devant le Conseil d’Etat. Ce recours devant être introduit dans un délai de soixante jours, cet agent doit connaître rapidement les motifs de la décision de l’autorité publique. En revanche, l’agent contractuel est soumis aux règles applicables au contrat de travail, selon lesquelles toute partie au contrat peut y mettre fin, de façon unilatérale, pour des motifs librement choisis. Le travailleur contractuel dispose d’un délai d’un an après la cessation du contrat pour introduire un recours devant le tribunal du travail. Ce délai lui permet de demander à l’employeur de connaître les motifs de son licenciement. »

Ce faisant, la Cour constitutionnelle conclut à la constitutionnalité de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, interprétée comme ne s’appliquant pas au licenciement des contractuels de la fonction publique  : «  Dans l’interprétation selon laquelle elle ne s’applique pas au licenciement des contractuels de la fonction publique, la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs ne viole pas les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme ».

 

2.              EN GUISE DE CONCLUSIONS

Dans son arrêt du 5 juillet 2018, la Cour constitutionnelle clôt donc définitivement la controverse en décidant que la loi du 29 juillet 1991 ne s’applique pas aux agents contractuels du secteur public. Ce faisant, elle confirme la jurisprudence de la Cour de cassation, plus particulièrement l’arrêt du 12 octobre 2015 précité, mais par un autre raisonnement.

Pour arriver à cette conclusion, la Cour constitutionnelle constate que l’objet et la finalité de la loi du 29 juillet 1991 s’analysent au regard des spécificités liées au statut, à l’exclusion donc des agents contractuels. Dans ces circonstances, la Cour décide qu’il ne se justifie pas d’appliquer la loi du 29 juillet 1991 aux agents contractuels du secteur public dès lors que le délai d’action pour contester le licenciement d’un agent contractuel est d’une année au lieu de 60 jours pour un agent statutaire. Ce, d’autant plus que dans l’attente d’une intervention législative propre au secteur public, il est permis de s’inspirer, le cas échéant, de la convention collective de travail n°109 et des garanties qu’elle offre.

Il semble donc que la Cour constitutionnelle opte pour une application pure et simple de la CCT n°109 aux agents contractuels du secteur public, en toutes ses dispositions, en ce compris le chapitre III concernant le droit de connaître les motifs concrets qui ont conduit au licenciement.

Cette position de la Cour constitutionnelle n’est pourtant pas sans critiques. Ainsi, Antoine CASTADOT ([7])  a relevé qu’ « il faut constater que l’absence de règles comparables à la C.C.T. n°109 pour le secteur public constitue une « lacune extrinsèque » de la loi (absence d’une norme comparable). En conséquence, un juge ne pourrait à mon sens pas, purement et simplement, appliquer par analogie cette C.C.T. aux travailleurs du secteur public ». Et de rappeler l’arrêt de la Cour de cassation du 3 novembre 2008, lequel énonce que « Si la lacune est d’une nature telle qu’elle exige nécessairement que soit appliquée une autre règle qui requiert une nouvelle appréciation des intérêts sociaux en présence par le législateur ou l’adaptation d’une ou plusieurs autres dispositions légales, le juge ne peut pas se mettre à la place du législateur » ([8]).


[1]            Pour de plus amples développements, voy. notamment R. CAPART, E. DELBROUWIRE, « le licenciement des agents contractuels du secteur public en 2016 : au milieu du gué » in Droit du travail tous azimuts, H. MORMONT (dir.), Bruxelles, Larcier, 2016, p. 721 et s ; TH STIEVENARD, Fonction publique, Licenciement d’un travailleur contractuels : Quelles nouveautés devez-vous maitriser, IFE 17 mai 2017.

[2]            L’article 1er de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs expose que « Pour l'application de la présente loi, il y a lieu d'entendre par :

- Acte administratif :

L'acte juridique unilatéral de portée individuelle émanant d'une autorité administrative et qui a pour but de produire des effets juridiques à l'égard d'un ou de plusieurs administrés ou d'une autre autorité administrative;

Autorité administrative :

Les autorités administratives au sens de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat;

Administré :

Toute personne physique ou morale dans ses rapports avec les autorités administratives. »

[3]            Cass., 12 octobre 2015, S.13.0026.N/1, www.cass.be. Dans le même sens, Cour Trav. Mons, 24 novembre 2015 et 8 décembre 2015, inéd. ; Cour Trav. Liège, 14 avril 2016, J.L.M.B., 2016, 1761.

[4]            R. CAPART et E. DELBROUWIRE, op. cit., p. 744.

[5]            CE, SCRL Intercommunale d'Étude et de Gestion (IEG), n° 235.871, du 27 septembre 2016.

[6]            C. Const., n°86/2017, du 6 juillet 2017, www.const-court.be ; C. Const., n°22/2018, du 22 février 2018, www.const-court.be. Voy. à cet égard, L’audition du travailleur dans le secteur public,   https://www.dlm-law.com/blog/2018/4/4/article-blog-1-kjzhd.

[7]            « Motivation formelle et audition préalable en cas de licenciement dans le secteur public (Deuxième partie) », J.T.T., 2017/2, p. 24.

[8]            Cass., R.G. n°S.07.0013. N., du 3 novembre 2008.